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杜璞:打造特色小镇核心是产业定位

时间:2017-12-01 10:00:41    访问:


一、背景

        人口因素作为城镇化中一个很重要的要素,从统计局的数据中我们得知,我国近40年中取得了一个相当伟大的成就,1949年中国的人口5.4亿,1978年时增加到9.6亿,2016时又增加到13.7亿。过去40年的城镇化使我们的城镇在人口上取得了很大的变化,农村人口在1978年的基础上整整下降2个亿,当然57.3%的城镇化率还是有一定水分的,实际上我们国家的户籍城镇人口大约在37%,国务院在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中提出一个明确目标,到2020年城镇化率达到60%,户籍人口达到40%,这样一个目标。从另外一个角度来讲,说明我国城镇化发展速度是非常缓慢的,国内外学者在研究城镇化率在30-70%之间是一个城镇化非常快的时期。今天我们从人口这个角度讨论,中国城镇化率为什么发展到这个阶段会进入到某种瓶颈?这其中一个主要原因是我国的人口基数过大、人口早期增长过快造成的。实际上我们城镇化率还是很快的,单纯从数字角度上,不到40年时间内我们完成将近6个亿的纯增长城镇人口。
 
        从国家统计局和《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》收集的资料上拿到一些比较清晰的数据,我国资源相对短缺和生态相对脆弱,城乡和区域发展极不平衡是我国城镇化过程中面临的比较突出的问题,在经济发达地区,江浙地带特色小镇和城镇化发展比较好的区域甚至不用PPP就能把城镇化做的很好。可是经济欠发达和不发达的地区即使做PPP也有很多困难。从负债来说,银行存款本外币160万亿(17年3月末),政府负债是27万亿(17年3月末)。区域发展不平衡体现在东部2.8%的国土却达到全国36%的国内生产总值,这种情况是任何一个发达国家中不存在的,这是中国特色或者是中国的特殊情况。在研究特色小镇案例的时候达沃斯给我留下很深的印象。达沃斯近年人口发展的很慢,我一直考虑像达沃斯这样发展好又适合休闲养老的地方,为什么人口发展这么慢?甚至我还在琢磨它为什么不去搞房地产呢?后来我们研究瑞士,得知瑞士的任何一个地区从产业收入和发展上来看非常平衡,不像中国区域差异这么大。
 
        我国的商品价格和世界接轨,但服务业发展仍然缓慢,价格接近的情况下我们的消费能力又差很多,我国服务业占比和发达国家有很大差异,很重要的原因来源于我们的收入。我们的收入,仅相当于发达国家的四分之一或者五分之一,这样比例下需求带动市场就受到了很大限制。
 
        未来小城镇是可以三位一体发展的,什么叫三位一体发展?从交通的角度可分为高速公路、高速铁路和低空飞行。国务院和国家发改委到2020年计划在全国建成500个通用机场,有些特色小镇就应该具备发展通用机场的条件,所以未来在一些建设和项目包装打造上,应该在适当时机把低空飞行加进去。3000米以下的低空飞行器在未来物流、经济和旅游方面起到很大的作用。国外低空市场早已饱和,中国低空市场现在正逐步开放,这是我们未来在特色小镇当中也要考虑到的要素。高速公路和高速铁路的发达给我们特色小镇带来一个什么样的机遇和挑战,我在跟朋友一起谈论的时候聊到过,从北京到天津,如果没有高速公路的情况下开车,需要一个半小时甚至两个小时,一个半到两个小时会发生什么,很可能发生一次消费,但是现在很少见了。比如,参加一个宴席,10点多坐高铁从北京出发,半个多小时就到天津了。所以说高速公路高速铁路和低空飞行器在未来到一定程度普及的时候,虽给我们提供了便利,但实际上也使城市之间的距离变小,也会影响小城镇的经济增长。
 
        农村泥草房危房改造是国务院一个惠及民生的项目,现已接近尾声。在西部经济欠发达甚至特别困难的一些地区,几代人住不起砖瓦房,现在党和政府给了这么好的一个政策,完成改造,变成了砖瓦房,改善了几代人的居住条件,在这样的背景下发展城镇化需要拥有怎样的吸引力才能使拥有土地的农民同意土地流转和接受城镇化,这也是发展特色小镇中需要考虑的一个要素。
 
        我国大城市问题突出,缓解大城市问题也是这一轮国家发展城镇化的目的之一,把大城市目前存在的一些问题通过城镇化末端,小镇、小城镇、特色小镇怎么做到一个有机的转移。


二、国内外精选特色小镇介绍

        55个特色小镇案例中,今天简单介绍6个,其中国外3个,国内3个。通过这些案例我们试图寻找到特色小镇成功中的共性,它有哪些共性来支持我们在新一轮特色小镇打造中有的放矢。第一个小镇就是达沃斯。达沃斯小镇现有户籍人口1.3万,它因医疗养老而闻名,到后期发展旅游、开办达沃斯论坛。第二个小镇是格林威治,格林威治作为一个对冲基金小镇,是一个有鲜明特点的小镇。全美有500多家对冲基金公司,其中350多家基金公司的总部就在格林威治。第三个是比隆镇。比隆镇是典型属于双驱的小镇。产业和旅游相结合。也是这55个案例中唯一一个双驱的。他是乐高公司的总部,后来通过乐高玩具公园又在旅游业上取得发展和进步。国内3个案例分别是乌镇、横店和甪直。这三个镇中,横店打造是从社会资本开始切入和投资,按照国家这轮政策提到的政府引导、社会资本主导这样一个模式发展起来的。甪直镇,是一个通过个别产业发展来带动整个小镇的升级和发展的例子。


三、特色小镇的特征与属性


        (一)产业相对单一
        我们发现这些特色城镇的案例中,早期在做产业的时候都相对单一。正如一个人要想发展,想练习绘画、钻研书法、从事体育,从单一发展来说,一定要比综合发展的成功率更高。所以小镇在发展的起步阶段,产业相对单一的成功率才会更高。这是我们研究的一个基本情况。
 
        (二)历史相对悠久
        我们是没有办法选择历史的,就像我们每个人没有办法选择出身一样。许多镇的情况没有办法复制。但总体来说,现在比较出名的小镇历史都相对悠久,无论是国外的还是国内的。资料中显示,茅台镇和江浙的很多镇,都是在南宋时候都发展起来的,那时中国古代几大商业团体中海商、徽商、晋商等,南宋靠海贸和蒙元打了整整43年并打死了一个皇帝,那个时代江浙很多小镇那时候都已经建成开始发展了,但在北方例如东北,想找这样的小镇就很困难。大部分都是清末甚至民国移民到东北的,历史非常短。总体来说,现在我们看到的小镇相对来说历史都比较悠久,这样的小镇存活率也比较高。
 
        (三)持续发展和完善
        当一个小镇想要得到大发展,需要政策有一定的持续性,未来特色小镇中,国家可能大部分采用PPP模式,在可持续发展中持续的投入和完善显得尤为重要,我们又该如何提高持续发展呢?没有持续的投入是不会有进一步发展,至于完善,应该是一个全方位的完善。
 
        (四)产业辐射面较广
        我们精选的55个特色小镇案例中,产业辐射面较广的比例是很高的。产业辐射全球的超过50%,辐射本大洲的占8.6%,辐射全国的达到37.1%,这些数据体现出一个概念当我们通过产业来建设特色小镇的时候我们的产业要定位多大区域才有可能成功。
 
        (五)从业人口比例高
        曾看过一些案例也有朋友咨询,我们要建设出一个什么样的小镇?如何保证小镇建成后从业人口比例?小镇到底能不能打造起来?这种不确定因素太大。据我们所知,国内外小镇居民平均从业率约为32.1%,其中国外小镇:达沃斯33.3%、比隆30%、英戈尔斯塔特32.5%,国外平均从业率为28.9%;国内小镇:乌镇49%、茅台镇49.1%、丁蜀镇45.4%,国内小镇居民平均从业率为34.7%,然而这轮特色小镇多少有点一哄而上的意思,各个城市都在上报,我们是否考虑过产业成熟度和产业风险控制合不合理的问题。


四、基本思路

         思路上我们简单做个探讨,我们如何来打造一个特色小镇,从哪个角度来切入这项工作。实际上无外乎两种,一种是城市小城镇的基本功能,另一种是小城镇的产业。基本功能是最基础的,无论这个地方是否发展特色小镇都应该完善的,地方政府收纳税人的钱,完善基本公共服务功能是我们正常的工作,基本功能比如说教育、医疗、社会保障还有社会治安等等,另一个市政工程中基础设施类我们涉及到的如地下综合管廊、海绵城市、城市黑臭水体整治、垃圾无害化处理等。第二步要完善产业功能,政府更多提到的是在完善基本功能的情况下如何完善基本政策和打造好平台,剩下市场的问题就交给市场来解决,无论是基本功能完善过程还是在打造过程,无非是三个环节:思路、方案和执行。我们首先要有一个基本想法,再配套一个完善的方案,那么最关键的第三步就是我们还有一个很好的执行团队。这个执行团队包括政府的执行团队和社会资本的执行团队,按照这样一个基本思路来试图找到破解特色小镇(问题)的方法。
 
        第一,我们要出台一些规划,这些规划很关键,不单是我们一些基础设施的规划,从宜居这个角度来讲还要打造教育、医疗、休闲养老、政府服务效能这样一个全方位的基本规划。
 
        第二,地方政府应提高重视程度,地方政府出台一些标准。有人说标准不是已经制订完了吗,为什么还要出台标准呢?国家对小镇中的医院、学校是没有一些具体标准和要求的,但是小镇要达到一个什么层级的标准就是地方政府要完成的工作,国家在宏观的政策条件下需要地方政府出台更细的特色小镇的文件或者标准,从而促进国家在新一轮政策落地当中的效率和效能。这样的标准是未来无论发展旅游还是休闲养老等特色产业中一个基本的要素。浙江在打造特色小镇当中提到了发展旅游一定要达到5A级标准,产业一定达到3A级标准,从宜居角度来说,参照2007年住建部出台的《宜居城市科学评价标准》建造特色小镇则会更全面合理一些。
 
        第三,要有一个持续的投入与实施。大体有两方面投入,政府有前期投入、基本功能完善中的投入,既然做PPP后期政府在PPP全生命周期中通过购买服务,通过SPV把钱支付给社会资本,第二部分社会资本介入涉及到财力投入与实施,在财力有限的情况下我们如何投入与实施,这是我们地方政府和社会资本双方都应该考虑的,应紧紧围绕当地财力。据我了解,在经济不发达和欠发达地区,这样的小镇很难做成一些大型的PPP,因为他们在镇级基本没什么财力,县级财力也十分有限,从项目上来说我的想法是这样的,要想把这个项目推进就要和县级财政做一些捆绑,这样特色小镇建成的可能性会大点。单纯靠小镇本身的财力,江浙可能可以,但很多经济不发达地区是没办法做的。
 
        第四,指导和监督。从指导来说,我更侧重于专家团队的指导或专业人士指导,让专业人做专业事;监督应是社会资本和政府有机结合形成的无形监督,这样一个监督机制保证整个过程一个持续的实施。我着重强调一下,PPP项目中最难的地方每个人有每个人的理解,我个人认为最难的地方是拟定合同过程中如何取得一个平衡,政府希望我们的钱少一些,而社会资本需要我们的利润多一些,政府没有明确法律规定的情况下不敢决策,而社会资本方当没有法律规定不行的情况下又会说,我为什么不行?这样一个矛盾在制订合同当中是最难的地方,这也就需要我们大众的监督和相关体制近一步完善,这样才能尽可能保障双方利益。
 
        特色小镇是一个发散型的项目、一个复合型项目,这是我个人观点。特色小镇首先要有个产业来支撑,没有产业做支撑的特色小镇是没有办法持久的,能不能发展特色小镇首先我们应该对特色产业进行一个初步的寻找,这个区域当中到底有没有这样一个特色产业,政府方可以找,社会资本方也可以找,当地一些基本资源、历史文化、自然山水和一些已经具备一定规模的产业;第二个从区位上找,在这里我要提出半小时、一小时和两小时经济圈的一个说法,作为特色小镇寻找和包装方面的一个探讨,我们在特色小镇中可以分两个圈,第一个圈,当我们特色小镇在中心城周边的,我们和中心城市画一个圈,离中心城市50公里,半小时,像天津和北京可以划分成半小时经济圈,我们可以在这样区域内寻找特色产业,就不再是寻找自身有没有的概念了。前面我提到大城市问题突出的时候说过,我们更多思考的是如何把大城市中不适合发展的或者发展受限制的产业转移到小镇中让其得到发展。中国几个超大城市中,半个小时的距离可以带来很大的变化,我们的居住环境改善了,房价下来了,在这里建设特色小镇的时候,投资成本低很多,这里面比较突出的是格林威治——对冲基金小镇,距离纽约大概50公里左右,早期特色小镇发展比较好的离大城市距离50到100公里范围内的小镇特别多。另外还有一小时经济圈,当然一小时经济圈就不一样了,一小时有坐高铁的,有走高速公路的,低空飞行的,在这样一个大的区间内我们做一个产业的转移和搜索,这个时候就特别需要我们的大数据来支撑,有没有这样的产业?如果没有这样的产业那要如何把这样的产业引进我们的小镇?德国有个奥迪小镇给我印象非常深,奥迪总部在那里,建设很成功,几万人的一个小镇。两小时经济圈的概念我做了这样一个解读。以我们高铁的速度为例子,我们大体直径1000公里范围内,以我本镇为核心做一个特色小镇产业区间定位,在这样一个直径1000公里范围内,用数据来搜索到底有没有这样的产业和其他小镇是不是同质化竞争、它的市场预期如何、如何对风险达到一个合理规避。特色小镇的申报材料我也看了几例,当时我提到了这样的概念,在这样的范围内一个产业在申报特色小镇的方案当中没有体现出来我觉得是有问题的,打造特色小镇是有风险的,这需要一个清晰的思路、科学的决策和数据来支撑产业,从而申报和打造特色小镇。关于特色产业的评价,我比较倾向以专家团队为主,结合政府方对产业的基本评价得出一个团队性的结论,同时对项目、产业的可行性进行分析。特色产业和城市基本功能的完善方法和思路大同小异,在这里我要提到的一点是政府方在打造特色小镇时,我们主要的工作是两部分,一个是对外宣传,也就是我们传统的招商引资,第二个是我们设施还需完善、政府公共服务管理水平要提高,同时要有很好的自我约束机制。


五、几点建议
 
        (一) 风险识别和控制
        我很赞成王守清教授的观点,我们在做一件事的时候如何把风险识别和管控的时候我们要搜集更多失败案例,找到在项目投资或项目建设当中的风险,然后在项目推进过程中进行一个合理的控制。风险意识是一些国有企业在项目投资和风险管控上交流比较多的话题,我们多研究一些失败案例,找到风险并合理规避。
 
        (二) 还原乡愁和青山绿水
        乡愁和青山绿水是总书记提出的,是自然环境的恢复、历史记忆的延续与现代的结合。还原是一种化学概念,有些项目就是在做还原,黑臭水整治是还原,恢复到人类没有活动以前的样子,直接可以饮用是我们最终的目的。总书记说青山绿水也是生产力,还原到最原始的形态,这是我们国家在整个十三五产业政策制定期间一个很大的概念和理念,我们要把更多东西还原。
 
        (三) 变慢与时空漫步
        在这里我要加两个字穿越,很多人看过穿越类的小说,也是近几年用的比较多的词,在国内研究的案例当中,有些休闲养老类的特色小镇,在这些小镇打造的时候我个人感觉可以考虑把它放慢,把它整个生活节奏都放慢,现在我们过的太快了,快到我们休息时间不够,快到我们没有时间去思考,那么我们小镇在休闲养老中就可以引入这样一个变慢的理念,第二个是时空漫步或是穿越。在我们历史比较悠久的特色小镇中,我们把时空漫步和穿越这个概念加入进去,打造出一个原汁原味的历史画面,至少我现在没看到过这样的案例,但是我想这样一个案例的出现,一定会给我们的特色小镇带来一种新的竞争力或者新活力,我们几乎感觉自己回到了明朝,回到了清朝,小镇可以没有电动设备、没有自行车,大家可以大胆做一个设想,恢复到原始交通和原始礼仪和那样一种服装与交流文化当中,你会有怎样的一种感觉?
 
        (四) 特色小镇产业不是大中城市配套
        我觉得应该改一下,改为不简单是大中城市产业配套,特色小镇当然离不开和大城市有机结合和产业转移,包括我们在大产业链当中的一环,但是国外特色小镇当中给我一个最大启示,国外一些重要的科研机构、产业基地本身就在小镇中而不是中心城区,这样就可以理解我们的特色小镇不能简单是大中城市配套和转移,而大城市配套在一定意义上说增加了特色小镇产业形成和壮大的风险。
 
        (五) 人口要素
        建设特色小镇首要问题是农村人口的转移从而实现土地流转和农业现代化,但当特色小镇发展到一定规模或是发展特殊产业时一定意义上说对积攒人口是有排斥的,比如说美国的格林威治小镇,这个小镇排斥与对冲基金无关的产业,其他人来也是不受欢迎的,就业是特色小镇成败的核心。
 
        (六) 立足现在放眼未来科学规划
        我在前期也提到了一个统筹的概念。
 
        (七) 很多情况下旅游和产业是不能同时驱动的
        我们研究这些案例当中只有丹麦比隆小镇是双驱了,但同时驱动也是有一个时间错差的,适合旅游的特色小镇不见得适合休闲养老,适合打造实体产业的特色小镇不见得适合旅游。
 
        (八) 组织引领和平台打造
        这主要提供给政府,但社会资本方也可以这么做。这是在平台打造中一个基本思路。
 
        (九) 人才的引进和培训机制
        特色小镇打造某些产业时,我们说筑巢引凤,通过社会资本方和政府方吸引人才到这个地方来,有些需要普通的员工要有普通员工的培训
 
        (十) 市场监督和诚信体系的完善
        这是十一点建议中我最看重的一点,如果没有完善的诚信体系,那么整个这一轮重大项目的落地和特色小镇的落地就要经受一个很大的考验,诚信是社会资本方和政府方共同的,有这样一个诚信体系支撑我们做项目,支撑我们把项目做的更完善,支撑着我们轻易不敢违约,增加契约精神,使我们违约成本变得超大,这样无论做什么我们成功的概率都会进一步加大。

作者:国家发改委中发改智慧城市研究院副总工程师杜璞
来源:PPP运作实务
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